反腐倡廉制度建设的两大范畴

十八届中共中央政治局第二十四次集体学习的主题是加强反腐倡廉法规制度建设。习近平总书记在主持学习时强调：铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制。笔者认为，反腐倡廉法规制度包括国家法律制度和党内法规制度两个范畴，“把权力关进制度的笼子里”中的“制度”，也应当是国家法律制度和党内法规制度两个体系。虽然党规国法在反腐倡廉建设中有着共同的目标和使命，但也存在不同的作用和意义。

首先，党规国法期待于不同层次的道德要求。十八大后在全面从严治党的新形势下，“纪严于法”已成为社会各界共识。所谓“纪严于法”，就是党规严于国法，是指党内法纪法规对一切党组织和全体党员言行的要求，比国家法律规范对一切团体及全体公民行为的要求，更严格更严厉、标准更高。法律规范通常只是反映了较低甚至是最低限度的道德，而党内法规融入了高标准的道德诉求。例如，《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规，都要求全体党员特别是各级党员领导干部在治国理政过程中要发挥表率作用，以更高更严的要求，自觉培养高尚道德情操，带头践行廉洁自律规范。这些党规要求广大党员要加强党性修养，保持和发扬党的优良传统作风，使廉洁自律规范内化于心、外践于行，坚持理想信念宗旨的“高线”，严肃党内政治生活，净化政治生态，要求各级领导干部正确对待手中的权力，全心全意履职尽责，永葆共产党人清正廉洁的政治本色和国家公职人员勤政廉政的职业操守。当然，每个中共党员同时也是中国公民，这种双重身份不仅要求党员必须坚决服从和执行党内法规，还必须更加模范地遵守国家法律。

其次，党规国法的适用效力相异于属人与属地。作为制度性规范体系的党规国法，一般都存在适用效力问题，即何时何地适用于何人何事。在依法治国、依规治党的实践中，依法治国要求13亿多中国公民（包括中共党员身份的公民）和所有的组织机构（包括执政党的各级组织）都必须遵守国家法律规定，无一例外；依规治党要求8800多万党员和440多万个党的基层组织都必须遵守党章党纪党规，无一例外。加强反腐倡廉法规制度建设，在党规国法的适用效力问题上，有一个重要区别点，就是党内法规的“属人主义”特征明显，党规只适用于党员和党组织，不适用于党员以外的个人及党组织以外的组织。这就意味着，一名中共党员不论身在何处，都必须牢记自己的第一身份是共产党员，其权利受党章党规保护，但同时必须严格执行党规，必须自觉接受党章党规的约束。而与党规不同的是，国法具有鲜明的“属地主义”特色，国家法律的效力及于国家主权所管辖的所有地域范围及该地域范围内的所有自然人和组织体。就此而言，凡是在我国管辖的地域范围内的所有自然人和组织体，都受我国有关廉洁自律法律的约束，没有任何人任何组织能够例外。

第三，党规国法的立改废释因应于党情与国情。由于管党治党、治国理政的形势和任务不断发展变化，党规国法的调整对象和调整方式也会因人因事因时甚至因地而发生变化变迁，这就涉及到党规国法所共同面临的立改废释问题。《中国共产党党内法规制定条例》和《中华人民共和国立法法》分别解决了党规国法立改废释问题的专门制度设计。就反腐倡廉建设而言，党规国法的立改废释都是立足于党风廉政建设和反腐败斗争的形势与任务，因应于不同时期党情和国情的发展变化特点。以十八大后的实践为例，为了适应党的建设及全面从严治党的需要，一些新的党规出台了，如《中国共产党问责条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。同时，中央对《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等进行了修订。在国家法律的立改废释方面，在2016年3月到2017年2月的一年间，第十二届全国人大常委会共制定8部法律，修改27部法律，通过7个有关法律问题的决定决议，作出1个法律解释，决定将1件法律草案、3件有关法律问题的决定草案提请全国人民代表大会审议。

第四，党规国法的规制特点考量于所思所言所行。马克思曾经指出，“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利、要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受到现行法的支配。”这表明，国家法律通常只是调整人的外在行为，而不是去直接控制（实际上也无法控制）人的内心。人的思想信念是内在隐秘的东西，他人难以窥见，一个人的内心想法只要没有外化于行，就不会对别人或社会产生实在的影响，法律也就没有必要干预。或者也不妨说，国家法律主要是通过直接规制人的外在行为而间接影响或支配人的内在思想。与此不同的是，基于中国共产党崇高的立党宗旨和奋斗目标，党规对党组织和党员提出了更高更严的要求，党规不仅明确要求党组织和党员的行为符合党章党规的要求，符合国家法律的规定，符合公序良俗，而且特别强调党员在内心深处要坚定理想信念，要具备高尚的道德情操。易言之，党规既约束党组织和党员的外在行为，又约束党员的所思所言，要求党员言行一致、表里如一。正如习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中所指出的那样：“要坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”

最后，党规国法反腐倡廉的旨趣侧重于预防与惩治。廉洁自律是共产党人为官从政的底线。但现实中的大量数据证明，突破这一底线的党员领导干部绝不是个别的。习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会的讲话中指出，从党的十八大以来查处的中管干部违纪违法案件看，腐败分子往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身。面对腐败高发易发多发的严峻态势，党和国家决心用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量。在强力反腐、查办大案要案以遏制腐败蔓延势头的同时，相关反腐败机关及社会各界也在不断思考腐败猖獗的原因，积极探寻防治腐败的灵丹妙药。目前的共识是：要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉工作方针，必须加强党规国法两个层面的制度建设，清醒认识并充分发挥党规国法在防治腐败系统工程中的不同作用。一方面，党规的特点是政党性、政治性、政策性很强，党章党纪党规的绝大多数内容是“令行禁止”式的规定，在思想、言论及行为方面对党组织和党员提出了很高很全面的要求。如果所有的党组织和党员领导干部能够严格按照党规办事，腐败是完全能够避免的。因此，党规在反腐倡廉建设中能够起到预防腐败的作用，防患于未然，能够治本，这一点已经为十八大后党的监督执纪“四种形态”的创新实践所证明。另一方面，国法对反腐倡廉建设所起的作用，更多地体现在惩治和治标上，侧重于惩处腐败于已然，刑法尤其如此。

（来源：检察日报）